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“充分協商”理念與提案協商機制的創新完善

時間:2018-07-31 15:29:24   作者:人民政協報

把“充分協商”的理念,貫穿于議題設置、協商發起、對話展開、協商結論、進入決策等所有環節的分析之中,使協商實效的三個維度在每一個環節都有所體現。

提案協商是社會主義協商民主七大協商渠道之一的政協協商的重要方式,其發展歷史長、議題范圍寬、委員參與廣泛,在發揮人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的作用中不可或缺。黨的十八大以來,政協提案協商以習近平總書記關于人民政協工作的重要思想為指導,各項工作都取得了重要進展,產生了一大批具有切實效果和良好影響的協商成果。俞正聲主席在全國政協十二屆五次會議上要求,要認真總結十八大以來人民政協的寶貴經驗,“深化規律性認識,推進理論創新、實踐創新、制度創新。”本文即是在提案工作所取得的進展和經驗的基礎上,圍繞提案協商機制的創新完善談一點意見和建議。

協商實效性與充分協商

早在2012年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》,就提出了提案辦理實效性的要求。十八大以來,協商實效性在更高層次上得到強調。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于加強社會主義協商民主建設的部署、習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話、《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》都十分重視和強調協商實效性問題。

從學術層面看,協商實效性既是協商民主體制機制效能的重要衡量指標,也是協商民主不斷追求的境界,須從質的界定和量的指標等方面不斷深入研究。

協商實效性內在地含有三個維度,即“形成共識”、“引起關注”和“形成議題”。其具體含義是,“形成共識”,即在一項協商活動中,協商者提出的意見建議經過協商,當下即形成共識,得到決策或行政部門的采納、進入決策,并在政府工作中得到實現,所反映的問題得到解決。“引起關注”,就是在一個協商過程中,協商者提出的意見建議,由于種種現實原因和限制條件并沒有立即得到采納,但被認為這確是一個十分重要的、必須解決的問題,得到決策者和社會輿論的相當重視和積極回應。引起關注的另一種情形是,意見和建議沒有得到贊同,但其提出的問題卻引起了決策者的高度關注和警惕,從而采取措施加以防范,避免了問題的出現。“形成議題”,是指協商者提出的問題,開始的時候雖在當下人們心目中并非顯得突出和急迫,沒有引起關注,但由于問題的提出,引起了一定范圍內的討論和思考;隨著時間的推移,這一討論思考成為輿論的一個熱點議題,吸引了許多人的注意。就問題通過協商民主的渠道提出,并形成協商議題而言,這同樣是協商民主實效性的體現。

協商實效性三個維度的概念,來自于對協商活動的結構、過程及其各個環節的抽象分析。概括地說,協商實效性是通過這一結構的全過程和所有環節得到體現和實現的,由此,協商的機制和程序越是充分反映和堅實支撐了這一結構,越是提供了充分協商的制度基礎,協商實效性就越是突出、越是優化。這就必然得出“充分協商、充分實效”這一理念。所謂“充分協商”,含有橫向到邊、縱向到底的意思。也就是說,要使機制、程序的設計,有利于協商對話貫穿于從議題設置到進入決策的整個過程、所有環節,有利于協商對話在每一個環節都能得到深入詳盡的展開。前者是橫,后者是縱。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”的要求,其具體舉措之一就是“增加協商密度”。增加協商密度不僅僅指增加協商活動如各種形式的協商座談會的次數,更指每一次協商活動的充分協商,即圍繞協商議題增加對話的密度、討論的深度,把“充分協商”的理念體現于每一次協商活動之中。

機制創新的思考路徑

以“協商實效性”概念及其推出的“充分協商、充分實效”理念來觀照現行的政協提案工作機制、程序,及其觀念,可以從一特定角度揭示其主要的不足之處和機制創新之所在,不足之處即機制創新的著力點。這一思考路徑的內容可以歸納為以下三個方面。

第一,拓寬對“協商實效性”的理解。把“是否得到采納”的評價標準,拓寬為“是否引起關注”、“是否形成議題”;把“提高提案質量和辦理質量”的觀念,拓展和具體化為“充分協商”的觀念。以此作為提案工作創新的主導理念,具體研究提案工作機制程序在增強協商實效性方面的不足之處和創新的切入點。

第二,從已有的基礎上創新。提案工作機制創新,不是憑空造作、另搞一套,而是在現有提案工作所取得的進展和成果的基礎上,以更為寬闊的視域和理念深入思考分析,把“充分協商”的理念,貫穿于議題設置、協商發起、對話展開、協商結論、進入決策等所有環節的分析之中,發現在協商實效性方面的薄弱環節,加以充實和創新,使協商實效的三個維度在每一個環節都有所體現,而不僅僅是“得到采納”這一終端環節。

第三,注意微觀層面的創新。要深入到制度的具體運作和微觀程序層面,細心分析制度運作的每一個環節,觀察這些環節本身在實現總體實效性方面的作用。這些微觀的程序關節點,正是制度和機制創新易于入手、易于見效的地方,應是研究的重要著眼點。要重視“看似不起眼”的程序的改進和創新,重視其對于增強協商實效性的四兩撥千斤的意義和作用。比如,2016年以來的全國政協會議,在小組討論會程序里增加了一個由小組提出議題、圍繞這一議題進行討論的安排。這一以前所沒有的看似細小的程序上的改進,使小組討論會的議題更明確,討論更充分,對于增強協商實效性,具有很大的空間。

提案協商機制創新的基本思路

基于上述思考路徑,提案協商機制和程序創新的基本思路是:議題要集中,提案要分類,對話密度要增加,協商共識要公開。

“議題要集中”指的是,在高度尊重提案人的民主權利的前提下,在某個時間段內(例如在政協全體會議期間),提案人集中圍繞某幾個重點議題進行研究并提出意見和建議。這些重點議題可以由提案組織者提出初步待選議題,經提案人廣泛協商后確定。這是針對目前提案數量大而重點淹沒所提出的舉措,通過議題的集中引導提案人圍繞重點履行職能,以克服目前提案議題的“散和泛”所導致的提案數量大而重點不突出的狀態。其機制上的具體切入點在于倡導以政協界別為單位的集體提案,在程序上給予集體提案在協商中的優先地位。

“提案要分類”指的是,把眾多提案按其采用何種協商辦法而分為數類,如“重點協商”、“重點調研”、“要求書面答復”等,通過分類明確重點,圍繞重點加強協商,彰顯協商的實效性。這一分類項目在現行的提案紙首頁即應有這樣的設計。以此一初步分類為基礎,進而在不同層面進行協商,例如在提案人之間、在政府部門和提案人之間等進行協商,經過協商最后確定提案的類別,特別是需要重點協商的提案。然后根據不同的類別,確定不同的協商方式和辦法。如“重點協商”的提案,通過“重點提案辦理協商會”等方式進行協商,“重點調研”的提案,通過相關方的聯合調研,對原提案進行調整、充實、補充等,形成新的提案,再在新的提案的基礎上以“重點提案辦理協商會”等方式進行協商。“要求書面答復”即是由提案辦理部門對提案人的意見和建議以書面方式答復。

“提案分類”的做法在實際工作中都有體現,問題只是在于進一步完善,加強分類環節的協商性,并形成規范。

“對話密度要增加”指的是,在提案議題的確定、提案的分類、提案的協商、共識的形成等環節,都要增加對話的密度,特別是重點提案的協商,要制定相應的機制和程序,給予充分的時間進行反復協商,力求達致具體、明確的共識。比如對提案所提出的意見和建議,何者能行,何者不能行,何者需要何種條件方能施行,等等,都需要明確。形成共識是協商實效性的關鍵環節,必須加以相當的重視。在此過程中,協商各方都會改變原先的認知,形成新的態度和立場,這是協商的題中應有之義,是協商理性的重要體現,要加以倡導和鼓勵。

“協商共識要公開”指的是,各方協商的結果要向社會和媒體公開。這就需要把取得的協商共識形成協商文本,并由協商各方簽字確認。這樣做的好處,一是促使協商各方明確表達自己的意見,二是有利于協商共識進入決策有明確的依據,三是協商共識的公開有利于社會公眾和輿論對于我國協商制度的運行及其實效性有清晰的認知,增強制度自信。

提案協商機制創新的具體建議

第一,以《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》(以下簡稱《條例》)整合、規范提案工作文件。現行有關提案工作的機制性規范文件,除了《條例》以外,還有《關于開展全國政協專門委員會提案工作的暫行辦法》、《中國人民政治協商會議全國委員會優秀提案和先進承辦單位評選表彰暫行辦法》、《中國人民政治協商會議全國委員會重點提案遴選與督辦暫行辦法》、《中國人民政治協商會議全國委員會提案委員會提案審查工作細則》(暫行)、《中國人民政治協商會議提案辦理協商辦法》等。建議把所有五個配套性文件的規范性內容一體納入《條例》,突出《條例》作為覆蓋和規范提案工作的所有方面和各個環節的地位和性質。

第二,完善“重點提案辦理協商會”機制。“重點提案辦理協商會”這一方式,其特點和優點在于深刻體現了“面對面協商”這一協商民主的基本精神,對于增強提案工作協商實效性,具有十分廣闊的發展空間。建議細化重點提案提出和確定的程序。重點提案即協商會議的議題,應明確規定全體政協委員、政協參加單位以及政府部門,都可以提出何者為重點提案,要求作為協商會議的議題。經過召開議題協商會議等方式反復協商,加以確定。細化會議發言的程序。會議的發言即各方的對話協商,為達致協商對話的充分和深入,要給予與會者展開多輪對話的充分的協商時間。三是規定協商共識形成的程序。明確規定以《協商會議紀要》作為協商共識的文本,并明確《紀要》內容公開的范圍和方式。

(作者吳先寧系全國政協委員、中國人民政協理論研究會常務理事)

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